La sentencia estructural de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala sobre la consulta indígena y los órganos de control de la OIT

La sentencia de la Corte de Constitucionalidad dictada el 26 de mayo de 2017 en los expedientes acumulados 90-2017, 91-2017 y 92-2017 (la sentencia de 2017) criticó las condiciones en las que el Ministerio de Energía y Minas, sin consultar a la comunidad indígena q’eqchi, concedió licencias para la construcción de dos proyectos hidroeléctricos sobre los ríos Oxec y Cahabón en el municipio de Santa María Cahabón (departamento de Alta Verapaz).

La Corte de Constitucionalidad consideró que debía adoptar una “sentencia estructural” destinada a crear “directrices normativas generales para configurar las pautas del procedimiento de consulta a los pueblos indígenas que debe observar el Ministerio de Energía y Minas[1]”. Además, la Corte de Constitucionalidad compelió[2] al Órgano Legislativo a que, en el plazo de un año de notificada la sentencia, produzca un proceso legislativo que regule la consulta indígena prevista en el Convenio núm. 169.

El Magistrado Presidente José Francisco De Mata Vela actuó como ponente del caso y la sentencia de 113 páginas cuenta con su firma y las de dos magistrados de la Corte de Constitucionalidad (Dina Josefina Ochoa Escribá y Bonerge Amílcar Mejía Orellana). Pese a que la Corte de Constitucionalidad pidió que se notifique la sentencia a cada integrante del Congreso de la República, el Órgano Legislativo no ha acatado la conminación de la Corte de Constitucionalidad y, al momento de escribir estas líneas, el país sigue sin regular la consulta indígena mediante una legislación idónea.

Este texto analiza y critica la manera en que la sentencia de 2017 se apoyó en ciertos textos adoptados por los órganos de control de la OIT para llegar a sus propias conclusiones, sin ponderar las orientaciones elaboradas por la Corte de Constitucionalidad para regular la consulta indígena.

La sentencia de 2017 fue duramente criticada por el denominado Movimiento Sindical y Popular Autónomo de Guatemala (MSPAG)[3], en una declaración difundida el 4 de junio de 2017[4]. Según el MSPAG, la sentencia de 2017 autorizó a las empresas hidroeléctricas a continuar con sus operaciones, sin consultar a las comunidades indígenas afectadas y las organizaciones sociales indicaron su rechazo a las orientaciones propuestas por la Corte de Constitucionalidad para reglamentar la consulta indígena.

Instrumentos internacionales que constituyen el soporte de la consulta indígena

La Corte de Constitucionalidad identifica cinco instrumentos internacionales[5] que constituyen el soporte normativo de la consulta a los pueblos indígenas:

  • el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), artículos 6 y 15;
  • la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin identificar una disposición específica de la convención;
  • el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 27;
  • la Convención Internacional contra la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial,
  • la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, artículo 32, párrafos 2 y 3.

 

La sentencia de 2017 destaca que los cinco instrumentos internacionales mencionados se completan con los documentos de los órganos encargados del seguimiento:

  • la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (la Comisión de Expertos) de la OIT, el órgano de control encargado del seguimiento regular del Convenio núm. 169. La sentencia de 2017 retoma extractos de las “observaciones”[6] para Dinamarca y Paraguay publicadas en 2003;
  • la Corte Interamericana de Derechos Humanos, específicamente las sentencias dictadas en el caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku contra Ecuador y el caso Pueblo Saramaka contra Surinam;
  • el párrafo 7 de la Observación General No. 23[7] (1994) sobre el artículo 27 del Pacto (derecho de las minorías);
  • el párrafo 4, d) de la Recomendación general núm. XXIII relativa a los derechos de los pueblos indígenas[8] (1997) del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial;
  • la Relatoría especial sobre los derechos de los pueblos indígenas.

La sentencia de 2017 también propone una metodología para interpretar las disposiciones del Convenio núm. 169 sobre la consulta indígena[9]: según la Corte de Constitucionalidad, luego de identificar lo preceptuado en el Convenio núm. 169, se deberían seguir los desarrollos interpretativos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de la Comisión de Expertos y de la Relatoría especial.

En líneas generales, estas propuestas no son novedosas en la práctica constitucional guatemalteca. La Corte de Constitucionalidad se había referido a los cinco instrumentos mencionados y sus correspondientes mecanismos de seguimiento en el expediente 3878-2007, al dictar sentencia el 21 de diciembre de 2009 (la sentencia de 2009), acordando un amparo a algunas comunidades mayas kaqchikeles y suspendiendo el acuerdo mediante el cual el Concejo Municipal de San Juan Sacatepéquez (departamento de Guatemala) había autorizado una licencia de exploración y explotación minera a Cementos Progreso, uno de los grupos económicos más importantes del país.

La sentencia de 2009 reproducía el texto de las disposiciones del artículo 6, párrafos 1, a) y 2, y del artículo 15, párrafo 2 del Convenio núm. 169, en su casi integralidad ya que apenas si se había omitido la segunda frase del artículo 15, párrafo 2, que nunca conviene olvidar: “Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”.

Sin embargo, la sentencia de 2017 propone una lectura más abreviada de las disposiciones del artículo 6, párrafos 1 y 2 y del artículo 15 del Convenio núm. 169 y resume su contenido en los siguientes términos: […] “los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados, de buena fe y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento […]; en especial, cuando se trate de proyectos de explotación de recursos naturales[10]”.

También la Corte de Constitucionalidad había recordado, en la sentencia de 2009, que la Comisión de Expertos “había enfatizado la importancia que revisten esos preceptos y el derecho inmerso en ellos dentro del conjunto total” del Convenio núm. 169 al afirmar en las observaciones publicadas en 2003 sobre Dinamarca y Paraguay, que “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio[11]”. En sintonía con esta idea, la Corte de Constitucionalidad se remitió, en la sentencia de 2009, a su opinión consultiva dictada en el expediente 199-95, del 25 de mayo de 1995, donde había expresado que el Convenio núm. 169 propicia “la participación en la planificación, discusión y toma de decisiones de los problemas que le conciernen a un pueblo indígena y reafirma y afianza los principios democráticos sobre los que se asienta el Estado de Guatemala”.

En la sentencia “estructural” de 2017, la Corte de Constitucionalidad mantiene la referencia a las observaciones sobre Dinamarca y Paraguay publicadas en 2003 y repite la frase que “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio”. La Corte de Constitucionalidad no parece avanzar en la lectura de los comentarios de la Comisión de Expertos y de la documentación de la Organización Internacional del Trabajo relativa al Convenio núm. 169.

En efecto, la expresión que “la consulta y la participación constituyen la piedra angular del Convenio”, fue consagrada por la Comisión de Expertos en una observación general publicada en 2011. Completando este esfuerzo conceptual, la Oficina Internacional del Trabajo, para facilitar la comprehensión del Convenio núm. 169, publicó un documento en el que se introdujo un acápite específico explicando por qué la consulta y la participación son la piedra angular del Convenio, cuyo contenido importa conocer[12]:

La consulta y la participación son principios fundamentales de la gobernanza democrática y del desarrollo incluyente. El Convenio núm. 169 introdujo disposiciones sobre consulta y participación para eliminar el enfoque integracionista del anterior Convenio núm. 107. Si bien la consulta y la participación son objetivos importantes por sí mismos, son también el medio por el cual los pueblos indígenas pueden participar plenamente en la adopción de las decisiones que les afectan. La consulta y la participación son derechos que no sólo se atribuyen a los pueblos indígenas. La consulta es un principio fundamental que se encuentra en todos los demás convenios de la OIT los cuales disponen la consulta entre los gobiernos, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como con todos a quienes interesa un convenio determinado. En este sentido, el Convenio núm. 169 no es una excepción, sino que afirma el requisito de consultas específicas con los pueblos indígenas.

 

De lo anterior se desprende que las consultas que requiere el Convenio núm. 169 deben ser consultas eficaces, como todas las consultas tripartitas establecidas en las normas internacionales del trabajo, que exigen actuar de buena fe, con suficiente antelación y dando la oportunidad a todas las partes involucradas de intercambiar sus opiniones de manera de alcanzar posiciones mutuamente aceptables.

La Comisión de Expertos en la sentencia estructural de 2017

La sentencia de 2017 atribuye a la Comisión de Expertos, “en la observación individual sobre el Convenio 169 a Bolivia”, la siguiente frase: “el concepto de la consulta a las comunidades indígenas (…) comporta el establecimiento de un diálogo genuino entre ambas partes, caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, con el deseo sincero de llegar a un acuerdo común”[13]. Este concepto proviene de dos informes de comités tripartitos del Consejo de Administración de la OIT que resolvieron reclamaciones sobre la aplicación del Convenio núm. 169 en relación con Colombia y Ecuador[14].

Ciertamente, en el párrafo 6 de la observación de la Comisión de Expertos para Bolivia publicada en 2005, la Comisión de Expertos recoge el concepto y lo desarrolla y completa en los siguientes términos:

[…] “Como ya lo estableciera el Consejo de Administración en su informe sobre otra reclamación (documento GB 282/14/2, párrafo 38 [Ecuador, informe adoptado en noviembre de 2001]) «el concepto de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la exploración o explotación de los recursos naturales comporta el establecimiento de un diálogo genuino entre ambas partes caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, con el deseo sincero de llegar a un acuerdo común. Una reunión de mera información no se puede considerar en conformidad con lo dispuesto con el Convenio». Además, la Comisión hace notar que la obligación de asegurar que las consultas tengan lugar de manera compatible con los requisitos establecidos en el Convenio, es una obligación a cargo de los gobiernos y no de personas o empresas privadas”.

 

Los comités tripartitos que atendieron las reclamaciones más recientes sobre la aplicación del Convenio núm. 169 en Chile[15] (informe publicado en marzo de 2016) y Perú[16] (informe publicado en junio de 2016) no insistieron en este concepto.

Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad considera que “estas observaciones del CEACR concuerdan y se complementan con lo sostenido por la Corte Interamericana, en el sentido de que el énfasis puesto en la regulación internacional y regional sobre la buena fe en el cumplimiento del deber estatal de consulta previa a los pueblos indígenas busca establecer una garantía frente a los procesos de consulta meramente formales […][17]”. Resulta venturoso seguir el razonamiento de la Corte de Constitucionalidad cuando apunta que existe una concordancia y complementariedad entre los comentarios de la Comisión de Expertos y las sentencias de la Corte Interamericana.

En la sentencia del pueblo de Saramaka contra Surinam, la Corte Interamericana afirmó que “las consultas deben de realizarse de buena fe y tener como fin llegar a un acuerdo”[18]. Si bien el análisis que han hecho los órganos de control de la OIT, al igual que la Corte Interamericana, repudian los procedimientos de consulta meramente formales parece difícil aceptar un concepto reductor que meramente diga que las consultas “deben tener como fin llegar a un acuerdo”. En el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio núm. 169, quedó establecido que “las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”, lo que impide que se entienda que las consultas realizadas según el Convenio núm. 169 tengan como único y exclusivo objetivo llegar a un acuerdo con los pueblos indígenas.

La sentencia de 2017 también estima que, en la observación para Guatemala publicada en 2012,  la Comisión de Expertos convalidó una conclusión que figura en un informe del Relator Especial sobre la aplicación en Guatemala del deber de consultar a los pueblos indígenas, publicado en junio de 2011[19]. Nada indica en el texto de la observación sobre Guatemala publicada en 2012, que la Comisión de Expertos haya tomado conocimiento del documento del Relator Especial del año anterior.

En todo caso, hace falta recalcar que, con posterioridad a 2012, la Comisión de Expertos publicó sucesivamente en 2013, 2014 y 2015, tres observaciones respecto de Guatemala, que la Corte de Constitucionalidad no tuvo en cuenta al redactar la sentencia de 2017. En la sentencia de 2017 sólo se encuentran breves referencias a las observaciones publicadas en 2009, 2010 y 2012[20].

En efecto, la Comisión de Expertos realiza un examen regular y progresivo de la aplicación del Convenio núm. 169 en Guatemala, al igual que de otros convenios internacionales del trabajo ratificados por el país, basándose en las informaciones que han transmitido las autoridades gubernamentales, las comunidades indígenas (en las comunicaciones que la OIT recibe de algunas organizaciones sindicales) y el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras, el CACIF, la organización representativa de los intereses empresariales.

El CACIF, al igual que las organizaciones sociales reunidas en el marco del ya mencionado Movimiento Sindical y Popular Autónomo de Guatemala (MSPAG)[21], en tanto que mandantes de la Organización Internacional del Trabajo, participan activamente en los procedimientos de control del Convenio núm. 169. La Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP) de la OIT dio a conocer en agosto de 2016 su posición la implementación de la consulta previa en relación con los proyectos de inversión para cuatro países de América Latina (Chile, Colombia, Costa Rica y Guatemala)[22]. Por su parte, la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACT/TRAV) publicó, en mayo de 2017, un documento que trata de las alianzas entre los sindicatos y los pueblos indígenas en América latina[23].

Otra mención de la sentencia de 2017 dice que “el Comité Tripartito del Consejo de Administración de la OIT[24]” ha indicado que «la necesidad de desplegar esfuerzos para intentar generar consensos en cuanto a los procedimientos, de facilitar su acceso dándoles amplia difusión y de crear un clima de confianza con los pueblos indígenas que propicie un diálogo productivo». Conviene aclarar que la frase se encuentra en dos informes de comités tripartitos que atendieron reclamaciones en relación con el Convenio núm. 169 respecto de México[25], en junio de 2006 y respecto de Guatemala, en junio de 2007[26].

A diferencia de los órganos universales o interamericanos de derechos humanos, los órganos de control de la OIT se encuentran necesariamente vinculados por todas las disposiciones del artículo 6 y del artículo 15, del Convenio núm. 169. Cuando los órganos de control de la OIT examinan la aplicación del Convenio, componen con las distintas partes e intereses que intervienen en una consulta indígena.

La Corte de Constitucionalidad en las observaciones de la Comisión de Expertos

Las decisiones de los órganos judiciales de los países que ratificaron el Convenio núm. 169 ocupan un lugar importante en los comentarios de la Comisión de Expertos. En el caso de Guatemala, es importante señalar que, en la observación publicada en 2013, la Comisión de Expertos tomó nota de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad, de 24 de noviembre de 2011, dictada en el expediente núm. 1072-2011, mediante la cual se solicitó al Presidente de la República “que reencause la iniciativa de regulación de la consulta a los pueblos indígenas por medios idóneos, ya que es determinante que éste tenga lugar con la debida participación de los pueblos indígenas”. En la mencionada observación, la Comisión de Expertos recordó la sentencia de 21 de diciembre de 2009, dictada en el expediente núm. 3878-2007, donde la Corte de Constitucionalidad había señalado que el Sistema de Consejos de Desarrollo (artículo 26 del decreto núm. 11-2002 que regula de manera provisoria la consulta) ofrece un andamiaje en el que se persigue «asegurar la presencia de representantes comunitarios en general y, específicamente de representantes de los pueblos indígenas de las distintas regiones del país; unos y otros elegidos según sus propios principios, valores, usos y costumbres».

La Comisión de Expertos viene evaluando cuidadosamente las informaciones recibidas sobre la jurisprudencia nacional y los esfuerzos realizados por las autoridades y las comunidades indígenas para establecer un mecanismo de consulta y participación. Por ejemplo, en las observaciones publicadas en 2014 y en 2015, la Comisión de Expertos tomó conocimiento de “un borrador de documento de protocolo” para la consulta previa elaborado entre representantes de las autoridades indígenas de algunos municipios del departamento de El Quiché y autoridades nacionales. La Comisión de Expertos, en la observación publicada en 2015,  expresó su esperanza de que prosiga en el país “un diálogo constructivo para establecer un mecanismo apropiado de consulta y participación” y pidió al Gobierno que “continúe informando sobre los resultados alcanzados, con la participación de las entidades representativas de los pueblos indígenas, para regular la consulta previa por medios idóneos”. La expresión “medios idóneos” que acogió la Comisión de Expertos en su observación proviene de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad, de 24 de noviembre de 2011, dictada en el expediente núm. 1072-2011.

Conclusiones

Por lo general, resulta más ameno en un análisis jurídico congratularse que los textos internacionales repercutan en las sentencias nacionales. También debería ser causa de regocijo comprobar que un tribunal constitucional haya tenido el coraje institucional de referirse a los compromisos internacionales para compelir a los otros poderes del Estado de actuar de conformidad con el derecho internacional.

Sin embargo, las jurisdicciones nacionales deberían captar adecuadamente el tenor de los requerimientos de los órganos de control de la OIT.

No se puede pasar por alto, aún en pro de los derechos indígenas, las sutilezas y las diferencias que se observan de una lectura atenta de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de los documentos publicados por la Relatoría especial y por los órganos de control de la OIT en relación con el Convenio núm. 169. Que la Corte de Constitucionalidad haya deseado fusionar el pensamiento de dos instancias internacionales (la OIT y la Relatoría especial) y los principios que se deducen de las sentencias de la Corte Interamericana es indudablemente meritorio. Hubiese sido también deseable que la sentencia de 2017 tome conocimiento de las observaciones más recientes de la Comisión de Expertos respecto de Guatemala y de los informes de las reclamaciones sobre el Convenio núm. 169 adoptados por el Consejo de Administración en 2016.

¿Acaso no hubiese sido suficiente que la Corte de Constitucionalidad busque deducir sus orientaciones para la consulta indígena de las actuaciones de las autoridades nacionales competentes, insistiendo en que los representantes de las comunidades indígenas sean consultados con suficiente antelación antes de iniciar una actividad económica, dejando que las  entidades gubernamentales y el órgano parlamentario se ocupen de la redacción de la reglamentación correspondiente, cumpliendo con la consulta indígena requerida por el Convenio núm. 169?

Postcriptum: la sentencia estructural, la Guía Operativa y la consulta indígena en la observación de la Comisión de Expertos de 2019

Para completar el análisis de la sentencia de 2017 que ofrece este post, conviene saber que, en julio de 2017, Aura Leticia Teleguario Sincal, la Ministra de Trabajo y de Previsión Social que acompañó al Presidente Jimmy Contreras hasta septiembre de 2018,  presentó una Guía Operativa para la implementación de la consulta a pueblos indígenas. La Guía Operativa se inspiró en las pautas propuestas por la sentencia de la Corte de Constitucionalidad.

La Guía Operativa es una herramienta para el funcionario público que debe realizar la consulta requerida por el Convenio núm. 169. Entre otros elementos pertinentes, la Guía Operativa retoma razonamientos propuestos por las comunidades indígenas, que dicen “Cuando se consulta al pueblo no pasa nada”. Se evitan los conflictos cuando media la consulta en cualquier decisión que afecta a la comunidad indígena.

Al igual que Colombia y México, Guatemala ha optado por introducir una práctica voluntaria de la consulta indígena para las entidades del sector público. Los métodos para aplicar la consulta previa que utilizan los países que han ratificado el Convenio núm. 169 (legislación, protocolos/guías operativas, órganos rectores) se analizan en otro post regularmente actualizado[1]. A diferencia de muchos otros convenios internacionales del trabajo, el Convenio núm. 169 se abstiene de fijar los métodos de aplicación.

La sentencia estructural de 2017 en la observación de 2019 de la Comisión de Expertos

La Comisión de Expertos consideró, en la observación de 2019, que la Guía Operativa no contó con la unanimidad de los pueblos indígenas. En el “informe alternativo[2]” presentado a la OIT por dos organizaciones sindicales y algunas organizaciones indígenas, se consideró que el proceso de consulta de la Guía operativa había sido “… altamente controvertido, y en muchos casos, las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas mostraron su rechazo a esta iniciativa”.

Las organizaciones sindicales mencionaron también el Informe 2017 de la Oficina en Guatemala del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas quien se expresó de manera vehemente en contra de la Guía Operativa: “Autoridades de distintos niveles continuaron sin garantizar la obligación de consulta con los pueblos indígenas para obtener su consentimiento libre, previo e informado. La Guía sobre normas mínimas para la consulta con los pueblos indígenas que adoptó el Ministerio de Trabajo en julio no se elaboró con arreglo a un proceso de consulta en línea con los estándares internacionales, a pesar de las reuniones celebradas en distintas regiones”.

Sin embargo, la organización empresarial más representativa, el CACIF, reconoció haber sido consultada para la elaboración de la Guía Operativa.

Más confusión en la interpretación del artículo 6 del Convenio núm. 169

Al igual que la Corte de Constitucionalidad, la Comisión de Expertos, en la observación de 2019, agrega elementos que no se encuentran en el texto del Convenio núm. 169. Luego de repetir el párrafo 1, a) del artículo 6 del Convenio núm. 169, la Comisión de Expertos se aleja de la letra del artículo 6 y dice:  […] «Las consultas deben llevarse a cabo de buena fe, a través de un verdadero diálogo, por mecanismos apropiados y adaptados a las circunstancias, y con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas» […] Los conceptos subrayados olvidan las circunstancias en que se redactaron las disposiciones del Convenio y no figuran en el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio núm. 169.

2019-CEACR-GTM-C169-Observacion

 

El Convenio núm. 169 pide “procedimientos” y no habla de mecanismos.

Dos proyectos legislativos que tramitan en el Congreso de la República han sido efectivamente presentados sin consultar con pueblos indígenas.  Sin embargo, se trata de iniciativas privadas de legisladores que no prejuzgan que los textos sean consultados durante el trámite parlamentario. En este contexto, conviene recordar que, en Colombia, el 11 de septiembre de 2018, el partido Cambio Radical presentó en el Senado un proyecto de ley estatutaria “por el cual se regula el Derecho Fundamental a la Consulta Previa y se dictan otras disposiciones”. El líder de Cambio Radical es Germán Vargas Lleras que fungió, entre 2014 y 2017, como vicepresidente del segundo gobierno de Juan Manuel Santos. Durante el primer período de Juan Manuel Santos, se adoptó la Directiva presidencial núm. 10, de fecha 7 de noviembre de 2013, Guía para la realización de consulta previa con comunidades étnicas. En la observación publicada en 2016, la Comisión de Expertos tomó nota “con interés” de la mencionada guía la cual se hizo efectiva mediante una medida presidencial adoptada por el Presidente Juan Manuel Santos sin consultar a los pueblos indígenas.

Nuevas conclusiones

Sin la disponibilidad al diálogo de los partidos políticos, de las organizaciones indígenas y de los sectores económicos interesados difícilmente prosperarán las iniciativas para regular la consulta previa mediante un acto legislativo. El Convenio núm. 169 no condena ni impide las iniciativas de legisladores individuales en Guatemala o de partidos políticos en Colombia para presentar proyectos sobre la consulta indígena. Durante el trámite legislativo, se deberían crear espacios para las organizaciones indígenas y proceder con la consulta requerida por el Convenio núm. 169.

La sentencia de la Corte de Constitucionalidad de 2017 ha logrado que la autoridad ejecutiva proceda con una reglamentación de la consulta indígena. La Guía operativa no contó con la aprobación unánime de los pueblos indígenas pero la búsqueda de la más perfecta reglamentación no debería ser un obstáculo para el diálogo y la consulta que requiere el Convenio núm. 169.

 

 

 

 

 

1] Página 109 de la sentencia. Texto disponible en: https://www.scribd.com/document/387676031/Guatemala-Corte-Constitucionalidad-Sentencia-835002-90-2017-91-2017-y-92-2017-26-mayo-2017#

 

[2] Según el Diccionario de la Real Academia Española, compeler significa “obligar a alguien, con fuerza o por autoridad, a que haga lo que no quiere”.

[3] El MSPAG es una asociación integrada por la Confederación de Unidad Sindical de Guatemala (CUSG), la Central General de Trabajadores de Guatemala (CGTG) y la Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala (UNSITRAGUA Histórica).  La CUSG, la CGTG y UNSITRAGUA histórica son organizaciones sindicales afiliadas a la Confederación Sindical de Trabajadores/as de las Américas (CSA) y a la Confederación Sindical Internacional (CSI). Sobre el MSPAG ver la página nota publicada por Julio Coj, La lucha sindical en alianza con los pueblos originarios a 20 años de la firma de la paz firme y duradera en Guatemala, 2017. Disponible en: http://www.relats.org/documentos/ORGCoj2.pdf

 

[4] La declaración se puede consultar en: http://www.cloc-viacampesina.net/noticias/guatemala-centrales-sindicales-y-pueblos-originarios-accionaremos-ante-oit-y-otros

[5] Páginas 42-46 de la sentencia.

[6] La Comisión de Expertos comenta la aplicación de los convenios ratificados mediante “observaciones” y “solicitudes directas” que se redactan luego de realizar el examen de las memorias presentadas por los gobiernos y las comunicaciones de los interlocutores sociales. La Comisión de Expertos se reúne en la sede de la OIT en Ginebra cada año en noviembre-diciembre y formula las “observaciones” y las “solicitudes directas” y adopta otros documentos relacionados con las normas internacionales del trabajo. En febrero del año siguiente, las observaciones se publican en un informe que la Oficina transmite a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo. Las solicitudes directas se difunden en Internet, en el sitio www.ilo.org, y la Oficina transmite sus textos directamente a los países interesados.

[7] En el párrafo 7 de la Observación General núm. 23 se lee lo siguiente: “Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artículo 27, el Comité observa que la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente en el caso de los pueblos indígenas. Ese derecho puede incluir actividades tradicionales tales como la pesca o la caza y el derecho a vivir en reservas protegidas por la ley. El goce de esos derechos puede requerir la adopción de medidas jurídicas positivas de protección y medidas para asegurar la participación eficaz de los miembros de comunidades minoritarias en las decisiones que les afectan”.

[8] El texto del párrafo 4 de la Recomendación general núm. XXIII dice así: “El Comité exhorta en particular a los Estados Partes a que: […] d) Garanticen que los miembros de los pueblos indígenas gocen de derechos iguales con respecto a su participación efectiva en la vida pública y que no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su consentimiento informado;[…]”.

[9] Página 61 de la sentencia.

[10] Página 43 de la sentencia.

[11] Ibíd, página 43.

[12] Oficina Internacional del Trabajo, Comprender el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). Manual para los mandantes tripartitos de la OIT. Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra 2013, página 11.

[13] Página 90 de la sentencia.

[14] Colombia, informe adoptado en noviembre de 2001, documento GB.282/14/3, párrafo 90; Ecuador, informe adoptado en noviembre de 2001, documento GB.282/14/2, párrafo 31.

[15] https://natanelkin.com/2016/08/05/2016-oit-informe-sobre-la-consulta-indigena-en-chile/

 

[16] https://natanelkin.com/2016/08/05/2016-oit-informe-sobre-los-derechos-indigenas-en-peru/

 

[17] Página 90 de la sentencia.

[18] Ver también el párrafo 177 de la decisión de la Corte Interamericana en el Caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador.

[19] Ver la página 106 de la sentencia que reproduce parcialmente el párrafo 73 del documento A/HRC/18/35/Add.3, de fecha 7 de junio de 2011, cuyo texto integral dice así: “Guatemala atraviesa actualmente un clima de alta inestabilidad y conflictividad social en relación con las actividades de las empresas en los territorios tradicionales de los pueblos indígenas. Se trata de una situación preocupante en la que no sólo parecen resultar perjudicados los pueblos y comunidades indígenas, sino que va más allá, colocando en dificultades a la capacidad del Gobierno y de los propios actores empresariales de promover la inversión y el desarrollo económico en el país. Esta situación requiere de respuestas decididas y urgentes por parte de los poderes públicos, a riesgo de que se pueda llegar a situaciones de mayor conflictividad y colocar a Guatemala en una situación de ingobernabilidad”.

[20] Página 104 de la sentencia.

[21] Ver antes nota 2.

[22] https://www.ilo.org/americas/publicaciones/WCMS_507556/lang–es/index.htm

 

[23] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_dialogue/—actrav/documents/publication/wcms_571894.pdf

 

[24] Página 91 de la sentencia de 2017.

[25] México, informe adoptado en junio de 2006, documento GB.296/5/3, párrafo 44; Guatemala, informe adoptado en junio de 2007.

[26] Guatemala, informe adoptado en junio de 2007, documento GB.299/6/1, párrafo 53.

 

[1] https://natanelkin.com/2017/01/14/metodos-para-aplicar-la-consulta-previa/

 

[2] Las dos organizaciones sindicales difundieron el informe alternativo en: https://surcosdigital.com/memoria-sobre-el-convenio-169-de-la-oit/

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