Matanza de dirigentes indígenas de Saweto sin condenas: la OIT deja prosperar la impunidad

2016 Decision Consejo de Administración de la OIT C169 Peru caso SawetoEl 1 de septiembre de 2014, cuatro dirigentes de la comunidad nativa Alto Tamaya establecida en la localidad de Saweto (distrito de Masisea, Provincia de Coronel Portillo, Ucayali, Perú) fueron asesinados mientras caminaban por el bosque para participar en una reunión prevista con la comunidad Apiwtxa do Rio Amonia, en el Estado de Acre (Brasil). Cuatro mujeres indígenas retomaron el liderazgo comunitario y, entre otras iniciativas, la comunidad de Saweto presentó, con el apoyo de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y de las principales organizaciones sindicales a nivel regional (la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Américas, la CSA) y a nivel internacional (la Confederación Sindical Internacional, la CSI), una reclamación ante el Consejo de Administración de la OIT invocando el incumplimiento del Convenio núm. 169 por parte de Perú. En marzo de 2015, el Consejo de Administración de la OIT constituyó un comité tripartito[1] que durante dos años examinó los documentos presentados por la comunidad de Saweto y las organizaciones sindicales y las respuestas del Gobierno peruano. Las conclusiones y recomendaciones del comité tripartito figuran en un informe que el Consejo de Administración de la OIT adoptó en junio de 2016 (documento GB.327/INS/5/3).

El objetivo principal del reclamo de la comunidad de Saweto y de las organizaciones sindicales era el de lograr que las autoridades nacionales y regionales realicen una investigación por la violación del derecho a la vida de los líderes de la comunidad indígena, obtener compensaciones para las familias que habían quedado en orfandad (18 niños en su conjunto) y se indemnice a la comunidad nativa por la pérdida de sus dirigentes.

La matanza de los dirigentes indígenas de Saweto en los comentarios de la Comisión de Expertos

En relación con la matanza de los cuatro dirigentes ashánincas, en el párrafo 269 del informe, la OIT expresó que “deplora profundamente, los asesinatos de los Sres. Edwin Chota Valera, Jorge Ríos Pérez, Leoncio Quinticima Meléndez y Francisco Pinedo, dirigentes de la comunidad nativa Alto Tamaya – Saweto, que tuvieron lugar el 1.º de septiembre de 2014”. La OIT exigió que, ante tales actos, las autoridades tomen “medidas severas” y que informen a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones “sobre las medidas adoptadas para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables”. Además, el Consejo de Administración de la OIT pidió al Gobierno de manera muy específica que “persista en sus esfuerzos para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de los asesinatos de los Sres. Edwin Chota Valera, Jorge Ríos Pérez, Leoncio Quinticima Meléndez y Francisco Pinedo”[2].

Recién en febrero de 2018, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el órgano de la OIT encargado de continuar con el seguimiento de la reclamación, dio a conocer su opinión sobre lo actuado por el Gobierno peruano sobre el caso. En la observación y la solicitud directa que adoptó la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio núm. 169 en Perú no hay constancia de ningún esfuerzo concreto de las autoridades peruanas para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de la matanza que ocurrió a orillas del río Putaya, el 1 de septiembre de 2014. La Comisión de Expertos tampoco revela cuál ha sido el resultado de las eventuales actuaciones de las autoridades nacionales y regionales para “prevenir muertes y actos de violencia”, ni para atender “los reclamos de las familias de las víctimas”.

En la observación de 2018, la Comisión de Expertos no da cuenta de ningún avance judicial que haya identificado a los responsables de la matanza de Saweto. En lugar de obtener de las autoridades peruanas informaciones sobre las sanciones a los culpables de la matanza, la Comisión de Expertos se limita a repetir pasivamente el pedido del Consejo de Administración y dice: La Comisión insta al Gobierno a seguir tomando todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de los asesinatos de los cuatro dirigentes de la comunidad nativa Alto Tamaya – Saweto. La intención de esta repetición parece destinada a que, un lector desprevenido, crea que las autoridades están tomando medidas. La Comisión de Expertos nada dice de las “medidas necesarias” que las autoridades nacionales o regionales hayan efectivamente adoptado luego de la decisión del Consejo de Administración de la OIT, en junio de 2016, “para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables” de la matanza del 1 de septiembre de 2014.

Persiste la impunidad y continúan actividades contrarias al Convenio núm. 169

En la zona donde ocurrieron los asesinatos, la impunidad que gozan quienes cometieron la matanza de los cuatro dirigentes ashánincas es motivo de preocupación. Al abordar el Plan de Gestión Territorial y Ambiental de la Tierra Indígena Kaxinawá/Ashaninka do Rio Breu, en una actividad que tuvo lugar del 28 de septiembre al 10 de octubre de 2017, la Comisión Pro Indio del Estado de Acre (Brasil), denunció la amenaza directa que proviene de los “narco madereros”: un asháninca de la tierra indígena Indígena Kampa do Rio Amónia había sufrido un atentado en las cercanías de la aldea Apiwtxa, se encontraron rastros dejados por personas ajenas a la comunidad indígena en un sendero que se dirige hacia la frontera con Perú. Los líderes indígenas denunciaron la situación en una comunicación oficial a las autoridades competentes en Brasil y agregaron: “no es la primera vez que ocurre tal cosa. En 2014 cuatro líderes ashánincas de la comunidad Alto Tamaya – Saweto fueron asesinados sin que sus asesinos hayan sido sancionados[3]”.

Al conocerse el asesinato de la lideresa indígena shipibo-conibo Olivia Arévalo Lomas, el 20 de abril de 2018, la Defensoría del Pueblo señaló en una nota de prensa[4] que “el creciente incremento de actividades como la tala ilegal de madera, minería ilegal, tráfico de tierras y narcotráfico, ha colocado en una situación de especial vulnerabilidad a los integrantes de pueblos indígenas, poniendo en riesgo las vidas e integridad de sus miembros, especialmente, la de sus dirigentes y líderes”. La Defensoría del Pueblo recordó “el asesinato de Mauro Pio Peña, jefe de la comunidad nativa asháninka de Nuevo Amanecer Hawai en el año 2013, la muerte de los 4 dirigentes indígenas ashéninkas de la comunidad nativa de Alto Tamaya Saweto en setiembre del 2014, las amenazas líderes y miembros de la comunidad nativa shipibo-conibo de Santa Clara de Uchunya desde el 2015, no son hechos aislados sino consecuencia del incremento de las actividades ilícitas antes mencionadas” (subrayado agregado).

La dirigente política Verónika Mendoza también estableció un vínculo entre el asesinato de Olivia Arévalo Lomas y el de Edwin Chota[5]:

“Se llamaba Olivia Arévalo, lideresa shipibo konibo de Ucayali. Conversaba con la naturaleza, sanaba con ícaros, era una mujer sabia y de paz. La mataron a balazos ayer en Ucayali. No puedo evitar pensar en Edwin Chota, líder indígena de la misma región asesinado por traficantes de madera hace algunos años y todos los líderes y lideresas indígenas asesinados cuyos casos suelen quedar en la impunidad. Exijamos a las autoridades que investiguen en serio y hasta el final. Ninguna muerte debe quedar impune. Y que el canto de Olivia siga resonando, de árbol en árbol, de río en río, de corazón en corazón.”

¿Por qué seguir insistiendo sobre la impunidad que gozan los responsables de la matanza de los dirigentes de la comunidad de Saweto, un episodio que fue documentado por la OIT en un informe publicado en tres idiomas y que aparentemente retiene todavía algo de la atención de la Comisión de Expertos? “Porque lo único que se puede hacer para cambiar las cosas, es mirarlas nuevamente muy lentamente[6]”. En efecto, cuando se identifican mejor los tiempos políticos y se compulsan fuentes secundarias aparecen con mayor claridad los individuos y las entidades responsables.

Desde hace años, las organizaciones sociales denuncian ante la OIT las consecuencias de una política que pretende favorecer los emprendimientos, sin que haya conciencia de que la falta de la consulta indígena prevista en el Convenio núm. 169 perjudica por igual a las comunidades indígenas y al desarrollo de negocios responsables y sostenibles.

Una visión unilateral que buscaba favorecer negocios apareció en un diario limeño[7] un domingo de octubre de 2007, cuando el presidente Alan García expresó que la Amazonía debía considerarse como un recurso para generar inversiones y trabajo. Quienes se opusieran a su visión del desarrollo de la Amazonía padecían del “síndrome del perro del hortelano”. La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Amazónica (AIDESEP) y otras organizaciones indígenas, al igual que varios partidos políticos representados en el Congreso de la República[8] sostuvieron que la manera de actuar del Gobierno no se conformaba al Convenio núm. 169 que dispone un marco de diálogo con las comunidades indígenas. Poco después, ante la falta de escucha de los reclamos indígenas, se produjo el Baguazo el cual tuvo una repercusión directa en el debate que tuvo lugar hace casi exactamente una década, el viernes 12 de junio de 2009, en Ginebra, al discutirse las demoras en ejecutar el Convenio núm. 169 en el Perú en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo. En el momento del Baguazo, lo que aparentemente faltaba en Perú era un marco legislativo para la consulta indígena que finalmente fue promulgado mediante la ley núm. 29785 y su reglamentación. Sin embargo, en la OIT, no se han disipado las serias dudas sobre la compatibilidad formal de la legislación peruana con el Convenio núm. 169 ni las dificultades concretas de su aplicación en el terreno. Una década después de los acontecimientos, la Comisión de Expertos sigue refiriéndose mecánicamente, en la observación de 2018, “a los hechos sucedidos en 2009 en la ciudad de Bagua”.

Otro caso de una manifestación social masiva vinculada con la falta de aplicación del Convenio núm. 169 ocurrió en el Aymarazo que comenzó en marzo de 2011. Algunas comunidades indígenas del Puno se organizaron en contra de la explotación minera que venía realizando la sucursal peruana de la empresa canadiense Bear Creek Mining Company. A pocos días de concluir el período presidencial, en julio de 2011, el segundo Gobierno del presidente Alan García procedió apresuradamente a anular la licencia y a declarar la nacionalización del emprendimiento minero. En noviembre de 2017, la empresa Bear Creek obtuvo un laudo[9] que obligó al Gobierno peruano a pagar más de 30 millones de dólares a la empresa. El arbitraje no tomó en cuenta el incumplimiento del Convenio núm. 169 comprobado por los órganos de la OIT en perjuicio de las comunidades indígenas[10]. Aunque la justicia penal reconoció que el Aymarzo fue una manifestación directamente vinculada con el incumplimiento del Convenio núm. 169, Walter Aduviri, dirigente indígena, ha sido condenado a siete años de prisión por disturbios y a resarcir al Estado peruano por dos millones de soles (unos 700 mil dólares)[11].

En diciembre de 2008, la empresa Pakitzapango Energía SAC, formada por Odebrecht y otras firmas brasileñas[12], había tenido la posibilidad de realizar estudios de factibilidad para un proyecto hidroeléctrico en el cañón del río Pakitzapango. El proceder inconsulto de las autoridades dio lugar a que, en octubre de 2009, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) presentara una reclamación ante el Consejo de Administración de la OIT alegando que las autoridades habían ofrecido la construcción de tres centrales hidroeléctricas al sector privado, sin consultar con las comunidades indígenas afectadas, lo que constituía una violación del Convenio núm. 169. El Consejo de Administración de la OIT pidió, en marzo de 2012, que se involucren a las comunidades asháninkas “lo más temprano posible[13]” en los procesos de toma de decisión relativos a los proyectos de las centrales hidroeléctricas de Pakitzapango y Tambo. La Comisión de Expertos sigue requiriendo al Gobierno, en la solicitud directa de 2018, que las comunidades asháninkas se involucren “lo más temprano posible” en los procesos de toma de decisión relativos a los proyectos de las centrales hidroeléctricas mencionadas.

Lo anterior, no hace sino confirmar una persistente desafectación por el Convenio núm. 169. Durante el período presidencial de Pedro Pablo Kuczynski, las autoridades no comunicaron a la OIT “informaciones detalladas y actualizadas” que permitan determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de la matanza del 1 de septiembre de 2014, como pidió el Consejo de Administración de la OIT en junio de 2016.

Sin embargo, a diferencia de las muy grandes movilizaciones sociales del Baguazo y del Aymarazo, toda la acción de la comunidad de Saweto en favor del reconocimiento de su territorio se basó en el diálogo y la confianza con las autoridades. En cada momento, la comunidad indígena y las autoridades locales y nacionales tuvieron presentes las disposiciones del Convenio núm. 169. Por una parte, la comunidad indígena buscaba la aplicación del Convenio núm. 169; por la otra, las autoridades nacionales y regionales buscaron diluir su efectividad. En las ciudades y en la selva amazónicas, el Convenio núm. 169 es bien conocido. El artículo 15 del Convenio núm. 169 dispone que los pueblos indígenas “deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”. ¿Cuál es la “indemnización equitativa” prevista para la comunidad de Saweto por el asesinato de sus cuatro dirigentes y la tala ilegal en los bosques que se encuentran en sus territorios?

Por primera vez, en el informe de la reclamación presentada por la comunidad de Saweto con el apoyo de la CATP y de las organizaciones sindicales más representativas a nivel regional e internacional, el Consejo de Administración de la OIT se preocupó por una matanza de indígenas en el contexto del Convenio núm. 169. La OIT suele obtener resultados cuando se trata de violaciones graves de la libertad sindical, asesinatos de dirigentes sindicales y de representantes empresariales. Al tratar asesinatos de las personas protegidas por los convenios de la OIT, la Comisión de Expertos sabe requerir una especial diligencia a las autoridades competentes para superar la impunidad. Por ejemplo, en el informe de 2018, al comentar la violencia sindical en Guatemala, la Comisión de Expertos, además de identificar claramente a las tres víctimas sindicales y las circunstancias de los asesinatos, concluye con un pedido concreto al Gobierno redactado en términos precisos[14]: … “la Comisión insta firmemente al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas,[…]”[15]. En cuanto a crímenes antisindicales que ocurrieron en Honduras entre 2010 y 2014, la Comisión de Expertos observa igualmente que “la ausencia de sentencias condenatorias contra los culpables de crímenes de dirigentes sindicales y sindicalistas comporta una impunidad de hecho que agrava el clima de violencia y de inseguridad” y formula pedidos para que las autoridades hondureñas actúen con la máxima diligencia[16]. ¿La matanza de dirigentes indígenas merecería un tratamiento más benevolente por parte de la OIT que los crímenes de dirigentes sindicales?

Represión de la protesta social

Todavía cabe recordar que las organizaciones sindicales – la CATP, la CSA y la CSI – en octubre de 2014, habían presentado al Consejo de Administración de la OIT un listado de 43 personas muertas como resultado de la represión de la protesta indígena que había ocurrido durante los primeros años de la presidencia de Ollanta Humala Tasso. En las páginas 59-60 del informe del comité tripartito se reprodujo la lista presentada por las organizaciones sindicales. Luego de haber examinado algunas informaciones sobre las investigaciones en curso, en sus conclusiones, el comité tripartito identificó 24 indígenas (dos mujeres y 22 hombres) respecto de los cuales se le pidió al Gobierno peruano que “presente a la Comisión de Expertos informaciones detalladas sobre los avances concretos en cada una de las investigaciones iniciadas en relación con las muertes y los hechos evocados por las organizaciones querellantes en el presente informe[17]”. Se trata de las 24 siguientes personas muertas durante algunas de las manifestaciones indígenas que tuvieron lugar en 2011-2014, que figuran en el párrafo 246 del informe del comité tripartito: Efraín Quispe Huarcaya, Luis Felipe García Guerrero, Cristian Alvarado Frías, Carlos Alberto Ramos Carmen, Robert Erickson Castillo Paucar, Rudencindo Manuelo Puma, Walter Sencia Ancca, Félix Yauri Usca, Rider Roque Romero, Juan Antenor Espinoza Jaimes, Alejandro Máximo Gonzales Huaman, Demetrio Poma Rosales, Gino Cárdenas Rivero, Kenyi Castro Velita, Jesús Eduardo Enríquez Apolaya, Mauro Pio Peña, Carlos Vásquez Becerra, Arístides Aguilar Izquierdo, Gino Andrés Lorino Vizcardo, Karina Johany Delgado Mires, Claysont Huilca Pereira, Pedro Flavio Carita, Elena Gallegos Mamani y Kepashiato Rosalio Sánchez. Por su parte, el Consejo de Administración de la OIT solicitó al Gobierno peruano “que tome acciones para prevenir muertes y actos de violencia y que se atiendan, de acuerdo con la legislación nacional, los reclamos de las familias de las víctimas evocadas[18]. La Comisión de Expertos, en los comentarios que se conocieron en 2018, tampoco le prestó atención alguna al seguimiento de las investigaciones relativas a las circunstancias en que murieron las 24 personas antes mencionadas.

La OIT: impedir que prospere la impunidad

2016 Decision Consejo de Administración de la OIT C169 Peru caso Saweto

No debe haber impunidad para quienes crearon las condiciones para que se produzca la matanza de los dirigentes indígenas de la comunidad de Saweto. Se debe sancionar a los autores materiales de los asesinatos, al igual que indagar a quienes han evitado y demorado las investigaciones judiciales y administrativas pertinentes, tanto a nivel nacional como regional.

Se debe indagar también la responsabilidad de quienes en Lima y Pucallpa se abstuvieron de reconocer los derechos indígenas y crearon una situación que facilitó que se cometiera la matanza del 1 de septiembre de 2014. Los autores materiales sabían que se alegaría la falta de recursos para investigar los asesinatos, al igual que se alegó la falta de recursos para proceder a la demarcación de tierras. La pasividad de las autoridades nacionales y regionales entretiene la actual impunidad que gozan los responsables de la matanza.

[1] Miembros del comité tripartito fueron el representante gubernamental Carlos Flores, República Bolivariana de Venezuela; Alberto Echavarría Saldarriaga, de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y Miryam Luz Triana Alvis, de la Confederación General del Trabajo de Colombia.

[2] Párrafo 321, b) del informe y apartado b) de la decisión del Consejo de Administración.

[3] http://cpiacre.org.br/conteudo/2017/10/28/povos-indigenas-no-contexto-das-dinamicas-de-fronteira-brasil-peru/

[4] Nota de Prensa Nº147/OCII/DP/2018.

[5] Asesinato de lideresa shipibo konibo consterna al país, Servindi, 20 de abril de 2018.

[6] Isabelle Huppert en el film La caméra de Claire, 2017.

[7] El síndrome del perro del hortelano, El Comercio, domingo 28 de octubre de 2007.

[8] Basombrío, C.; Rospigliosi, F.; Valdés, R., Conflictos sociales en el Perú. Un análisis a profundidad a partir de la evidencia empírica, Lima, 2016, pág. 251. Ver también Zambrano, G. (coordinador), Bagua: entendiendo al derecho en un contexto culturalmente complejo, Lima, 2017.

[9] http://icsidfiles.worldbank.org/icsid/ICSIDBLOBS/OnlineAwards/C3745/DS10808_Sp.pdf

[10] En el párrafo 406, el laudo pretende que: “Aunque el concepto de “licencia social” no se define claramente en el derecho internacional, todos los instrumentos relevantes son claros al establecer que deben realizarse consultas con las comunidades indígenas al efecto de obtener el consentimiento de todas las comunidades involucradas”. En la nota 525 al párrafo 406 del laudo, hay una modesta referencia al artículo 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, pero ninguna al Convenio núm. 169. Ante la insistencia de uno de los árbitros por lograr la aplicación del Convenio núm. 169, la mayoría del tribunal sostuvo que: “El Convenio [núm. 169] adopta principios sobre cómo deben realizarse las consultas comunitarias, pero no establece obligaciones de resultado.  No otorga a las comunidades el poder de veto sobre un proyecto. Lo que hay que analizar es si las consultas se realizaron de buena fe, de acuerdo con las circunstancias del Proyecto y la comunidad afectada, y con el objeto de llegar a un acuerdo. […]” (párrafo 664 del laudo). Philippe Sands, el magistrado disidente, también desconoce los comentarios de los órganos de control de la OIT sobre la aplicación del Convenio núm. 169 en Perú. En la opinión disidente, hay una referencia a la observación de 2006 para Bolivia (ver la nota 7 del párrafo 9 de la opinión disidente). Al igual que los demás árbitros, el magistrado disidente ignora las graves dificultades de aplicación de los artículos 6 y 15 del Convenio núm. 169 en Perú que reflejan los comentarios que la Comisión de Expertos desde la entrada en vigor del mencionado Convenio, el 2 de febrero de 1995. El laudo, dictado en noviembre de 2017, desconoce también el informe de la reclamación presentada por la comunidad de Saweto junto con las organizaciones sindicales nacionales, regionales e internacionales, publicado por la OIT en junio de 2016.

[11] Corte Superior de Justicia de Puno, Sentencia Penal Colegiada, del 18 de julio de 2017, expediente 00682-2011-7-2101-JR-PE-02

[12] https://larepublica.pe/politica/584532-proyectos-de-hidroelectricas-amenazan-con-desplazar-a-ashaninkas-del-rio-ene

[13] Párrafo 36, b) del informe del comité tripartito, documento GB.313/INS/12/5 (313.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 2012).

[14] Informe de la Comisión de Expertos publicado en 2018, Convenio núm. 87, Guatemala, pág. 97

[15] El pedido de la Comisión de Expertos al Gobierno guatemalteco se hace todavía más incisivo cuando se agrega que las autoridades deben también: “ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. La Comisión insta especialmente al Gobierno a que, en el contexto de la implementación del acuerdo tripartito de noviembre de 2017, redoble sus esfuerzos para conseguir: i) la atribución de recursos económicos y humanos adicionales a favor y de la Unidad fiscal especial de delitos contra sindicalistas del Ministerio Público; ii) la profundización de la colaboración entre el Ministerio Público y la CICIG; iii) esfuerzos y medios adicionales para las investigaciones relativas a homicidios respecto de los cuales ya se han identificado indicios de posible móvil antisindical; iv) el examen de un mayor número de homicidios de miembros del movimiento sindical por tribunales de alto riesgo, y v) el aumento del presupuesto dedicado a los esquemas de protección a favor de miembros del movimiento sindical. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre todas las medidas adoptadas y los resultados alcanzados al respecto. En relación con la alegada ausencia de investigaciones y sanciones en contra de las conductas delictivas antisindicales que no se concreten en violencias físicas, la Comisión pide al Gobierno que evalúe con las autoridades competentes la adecuación de las tipificaciones penales existentes.

[16] Informe de la Comisión de Expertos publicado en 2018, Convenio núm. 87, Honduras, págs. 108-109.

[17] Párrafo 246 del documento GB.327/INS/5/3.

[18] Párrafo 321, c) del documento GB.327/INS/5/3 y apartado c) de la decisión.

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