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Miguel Rodríguez Piñero en la Comisión de Expertos
En septiembre de 1995, al concluir su mandato como presidente del Tribunal Constitucional, Miguel Rodríguez Piñero y Bravo Ferrer, aceptó su nombramiento en la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Don Miguel participó activamente en las reuniones anuales de la Comisión de Expertos que tuvieron lugar entre marzo de 1996 y noviembre de 2009.
En el prestigioso paraninfo de la Universidad de Sevilla, el viernes 13 de febrero de 2015, tuvo lugar un acto académico en homenaje a Don Miguel en el cual tuve el honor de decir algunas palabras ante un calificado público que incluía a su numerosísima familia. En el orden de las intervenciones, me tocó intervenir después de Fernando Valdés Del-Ré y Maria Emilia Casas Bahomonde, eminentes magistrados constitucionales y discípulos predilectos de don Miguel, cuyos elogios dejaron a Don Miguel en un nivel estratosférico.
Para salir airoso del ejercicio, recurrí a uno de los tantos trucos de la oratoria rabínica: asociar el nombre del homenajeado a algún personaje histórico. Luego se busca algún paralelismo entre el nombre del homenajeado y el personaje que tenga relación con la celebración.
En el caso de don Miguel, encontré la asociación que buscaba en la edición del Quijote de Isaías Lerner, mi tío. Y fue así que recordé que, desde las primeras páginas del Quijote, Miguel de Cervantes, “para poner en efeto[1] el pensamiento” de su ingenioso hidalgo, lo había puesto su personaje en comisión con el objetivo de deshacer los agravios, enderezar los entuertos y enmendar las sinrazones. Decir “poner en efecto” es casi el mismo vocabulario que el que figura en el artículo 22 de la Constitución de la OIT. En cuanto a deshacer agravios, enderezar entuertos y enmendar sinrazones, también corresponde al mandato de la Comisión de Expertos.
La actuación de Don Miguel en la Comisión de Expertos fue una contribución para identificar a los “desaforados gigantes” que tuvo que enfrentar la Comisión de Expertos. La crisis del mecanismo de control de la OIT se inició al finalizar el mandato de don Miguel.
El texto completo de la intervención – sin editar – figura a continuación.
Discurso de Homenaje a Don Miguel, febrero de 2015
En septiembre de 1995, al regresar de sus vacaciones de verano, Don Miguel – presidente de Tribunal Constitucional – responde a una invitación del Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, Michel HANSENNE; y acepta el nombramiento como miembro de la Comisión de Expertos en Aplicaciones de Convenios y Recomendaciones, nombramiento realizado por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo. Su mandato de tres años se renueva casi sin incidentes hasta noviembre de 2009.
Al preparar estas líneas, no pude sino acordarme de aquel otro Don Miguel quien “para poner en efeto[1] el pensamiento” de su ingenioso hidalgo lo puso también en comisión con el objetivo de deshacer los agravios, enderezar los entuertos y enmendar las sinrazones – situaciones que abundaron durante los 15 años que Don Miguel valerosamente estuvo en la Comisión de Expertos. A diferencia de aquel buen caballero, Don Miguel mantuvo su lucidez para identificar los “desaforados gigantes” que había que enfrentar en la Comisión de Expertos y prueba de lo que afirmo no es novelado es que en la primera oportunidad en que no estuvo más Don Miguel en la Comisión de Expertos se desató una enorme crisis institucional que todavía perdura – la cual evidentemente no tengo ninguna intención de evocar en este evento.
Don Miguel integra una Comisión de Expertos, compuesta por 20 miembros, presidida por Sir William DOUGLAS – un muy elegante diplomático de Barbados, antiguo Presidente de la Corte de Justicia de su país y miembro del Comité Jurídico Interamericano.
Junto con Don Miguel, se incorpora a la Comisión de Expertos, una profesora de derecho mexicana, la doctora Blanca ESPONDA, quien también es una destacada política del Estado de Chiapas.
La Comisión de Expertos contaba en aquella época con otras cuatro damas: la Sra Badria AL-AWADHI, una activa abogada de Kuwait, la profesora Janice BELLACE, profesora de la Universidad de Warthon, en Boston; la Señora Ewa LETOWSKA, de Polonia – primera Defensora del Pueblo de su país y quien también fue, entre 2002 y 2011, magistrada de la Corte Constitucional. Menciono también a la Señora Robyn LAYTON, una jurista australiana, quien, en 2002, reemplaza a Sir William como Presidente de la Comisión de Expertos.
Entre los miembros más allegados al mundo hispánico que se encontraban en la Comisión de Expertos hay que recordar al Dr Fernando URIBE RESTREPO, antiguo juez de la Corte Suprema de Colombia; y a un fructuoso abogado de Sao Paulo, el Dr Cassio MESQUITA BARROS también distinguido profesor de derecho del trabajo de la USP, la Universidad de Sao Paulo.
Resulta importante destacar que cuando se incorpora Don Miguel todavía eran miembros tres expertos muy destacados, experimentados – y europeos: el Barón Bernd VON MAYDELL, Director del Instituto Max Planck en Munich, reconocido especialista de la seguridad social; el antiguo decano de la Universidad de Paris X – Nanterre, Jean-Maurice VERDIER y Sir John WOOD, CBE, gran especialista británico de arbitraje laboral (y subsidiariamente, de futbol).
Si insisto en estas tres personalidades es debido a que entre ellos habían establecido un puente entre la mejor tradición laboralista europea con aquellas sensibilidades que se expresaban en el mundo comunista. En esta extraordinaria habilidad que tuvieron estos tres expertos quizás resida el secreto de que la Comisión de Expertos prosiguió con su labor pese al enfrentamiento bipolar que caracterizó a la Organización de las Naciones Unidas durante las primeras décadas de su funcionamiento.
En efecto, durante aquella etapa, la Comisión de Expertos había aceptado dejar sentadas las diferencias que podían existir entre los expertos que venían de la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas y otras democracias populares y la mayoría de la Comisión de Expertos que permanecía fiel a las libertades sociales y democráticas que se habían afirmado en la Declaración de Filadelfia de 1944.
Don Miguel integra entonces un órgano fortalecido e importante para el mundo del trabajo: el trabajo no debía ser tratado como una mercancía, las normas internacionales del trabajo debían orientar las políticas sociales y económicas. La labor de la Comisión de Expertos estaba destinada a asegurar la aplicación universal y uniforme de los principios consagrados en los convenios y recomendaciones adoptados en la Conferencia Internacional del Trabajo.
Al borrarse aquellas diferencias entre el Oeste y el Este de Europa (y persistir las diferencias de desarrollo económico y social entre el Norte y el Sur del planeta y entre distintas regiones europeas), también se tuvo la impresión que se habían agotado las discrepancias y no faltó la tentación de quedarse en las posiciones que se habían alcanzado antes de 1989. El aporte de Don Miguel tiene mucho que ver con la experiencia española: las tensiones sociales se solucionan en el marco del Estado de derecho basado en la concertación social.
Teniendo en cuenta este contexto, ¿cómo se produce la “integración”[2] de Don Miguel en tan agradable compañía? Don Miguel se mostró una persona infatigable, dispuesto a digerir el trabajo que se impone a los miembros de la Comisión: revisar los expedientes donde se conservan las memorias que se reciben de los gobiernos, comentar las notas que preparan los funcionarios del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, y aprobar, luego de haber introducido las modificaciones propuestas por los miembros de la Comisión, los proyectos que se discuten en plenario. La Comisión de Expertos discutía pacientemente en largas reuniones en el plenario las observaciones que se publican en el informe y las solicitudes que se envían directamente a los gobiernos.
Una de las principales que se le asignaron a Don Miguel fue la de revisar las comunicaciones entre la Oficina y cada uno de los Estados Miembros sobre la obligación constitucional de sumisión: de acuerdo con el artículo 19, párrafos 5, 6 y 7 de la Constitución de la Organización, los gobiernos deben presentar a los parlamentos los convenios y las recomendaciones que adopta la Conferencia Internacional del Trabajo. Se trata de provocar un contacto entre el “parlamento social internacional” – la Conferencia que se reúne anualmente en el mes de junio – y los parlamentos nacionales, depositarios de la soberanía popular. De más está decir que hay una disparidad de circunstancias entre los países quienes algunas veces confunden la autoridad ejecutiva y la autoridad legislativa. Don Miguel tuvo así la posibilidad de continuar desarrollando su sabiduría de constitucionalista. Entre otros logros, durante su mandato se obtuvo que en el Reino de Arabia Saudí se acepte transmitir a un consejo consultativo los instrumentos adoptados por la Conferencia, en lugar de someterlos exclusivamente a la atención del Emir. Quiero resaltar la dimensión política de estas actuaciones (los cuales dieron lugar a una evolución similar en casi todos los países del Golfo Pérsico) dado que al reconocerse la existencia de otros poderes del Estado, se hace también una apuesta al futuro funcionamiento parlamentario de estos sistemas políticos.
Otra monarquía donde esta obligación constitucional presentó dificultades fue en España. En efecto, en algún momento del año 1994, quizás al inicio de 1995, y durante casi una década, en alguna repartición ministerial madrileña, se apersonaron gentes que pretendieron no comprender que la información a los parlamentarios requerida por la Constitución de la OIT, nada tenía que ver con la aprobación necesaria por parte de las Cortes Generales para ratificar los convenios internacionales del trabajo. Con infinita paciencia, se fueron formulando observaciones al muy distinguido gobierno de España para invitarlo a ponerse en orden con la Constitución de la OIT. Finalmente, el Gobierno de España tuvo a bien aceptar la “sumisión a conocimiento” de las Cortes Generales, una vez que el Consejo de Ministros haya tomado conocimiento de los instrumentos adoptados por la Conferencia.
Y cabe en esta aula destacar que España sigue siendo el Estado Miembro de la OIT que ratificó más convenios internacionales del trabajo – hasta la fecha, 133 convenios ratificados y 87 convenios en vigor, teniendo en cuenta la denuncia automática de los convenios revisados. Lo anterior influye para que existan también muchas más posibilidades de que la aplicación de los convenios ratificados por España se vea cuestionada por los interlocutores sociales ante los órganos de control de la OIT cuando se introducen reformas laborales sin respetar la concertación social.
Quisiera desatacar que ningún gobierno reclamó durante todos los años que Don Miguel siguió el tema de la sumisión por haber sido mal interpretada su situación: entre 1995 y 2009, en cada sesión, se examina la situación de alrededor de 170/180 países, y se adoptan unos 120 comentarios por año – lo que deja un amplio margen, cada año, de recibir alguna crítica por parte de los países a los cuales se les dirigen las observaciones y las solicitudes directas. Quisiera asociar en este homenaje al experto que precedió a Don Miguel en el examen de la obligación de sumisión, el Doctor José María RUDA, diplomático y jurista argentino quien presidió la Corte Internacional de Justicia (1988-1991) y la Comisión de Expertos (1988-1994). Y recordar la labor desplegada por un colega del departamento de Normas Internacionales del Trabajo, Plácido GUTIERREZ.
¿Qué otras tareas realizó Don Miguel en la Comisión de Expertos? Don Miguel recibe los expedientes que deja el ex vicepresidente de la Corte Internacional de Justicia, Kéba MBAYE (jurista senegalés, quien renuncia a la Comisión de Expertos e ingresa en el Comité Olímpico Internacional). Al inicio de su mandato, Don Miguel se ocupará de un grupo de convenios relativos a la seguridad social y la libertad sindical en el sector rural. Luego recibirá los convenios sobre derechos sindicales y finalmente también tendrá que abordar los temas vinculados con la negociación colectiva y las consultas tripartitas que requieren las normas internacionales del trabajo. La labor de Don Miguel permitió entonces a la Comisión de Expertos construir su práctica sobre estos temas que han sido generalmente aceptados por los interlocutores sociales. Muchos países fueron adecuando sus legislaciones y prácticas a las orientaciones de la Comisión de Expertos para lograr una aplicación universal de los convenios ratificados.
Dado que ya se han roto varias consignas de reserva y discreción que debe cumplir un funcionario, quisiera todavía agravar mi caso recordando que Don Miguel fue el responsable de un documento particular de la Comisión de Expertos, una “guía interna”, presentada en 2002 y aprobada en la reunión de 2003. Se trata de un documento destinado a explicar el funcionamiento a los nuevos integrantes y convenir los métodos de trabajo para facilitar sus labores.
Algo que quisiera también destacar es que pese a desarrollar una actividad eminentemente internacional, su desempeño como miembro de la Comisión de Expertos, no llevó a Don Miguel a desplazarse innecesariamente. Durante sus estadías en Ginebra, Don Miguel evitó muchas veces las ceremonias y agasajos que se producen en el momento de la apertura si acaso debía permanecer en Madrid para participar en los plenarios del Consejo de Estado.
La única misión de cinco días realizada para la OIT durante los quince años en que fue miembro de la Comisión de Expertos, tuvo lugar a Colombia, en septiembre de 2003, donde dictó conferencias y sostuvo encuentros con los magistrados andinos.
Para ir concluyendo, y contar un pequeño pero ilustrativo incidente, voy a hacer público un intercambio entre Don Miguel y la Oficina: el 5 de septiembre de 2006, por correo electrónico, se le solicita a Don Miguel que transmita los puntos relevantes que a su juicio deberían ser señalados a la Mesa del Consejo de Administración para justificar la prórroga de su mandato por otros tres años. Se le imparte a Don Miguel un plazo perentorio de 16 días corridos para hacer llegar su repuesta, es decir, antes del 21 de septiembre de 2006. La respuesta de Don Miguel tiene fecha 16 de septiembre, y dice lo siguiente… “creo que el propio Departamento y sus funcionarios son los que mejor conocen la labor realizada por mí en los años que he venido desempeñando la delicada misión de miembro de la Comisión de Expertos…sigo creyendo en el importante papel que corresponde a la OIT, y en concreto, a las normas internacionales del trabajo, y que por ello vale la pena seguir colaborando con esa institución velando por el cumplimiento de esas normas y asegurando a lo largo del planeta los valores del trabajo decente”. Como elemento relevante para justificar la prórroga del mandato, adjuntó un documento de 23 páginas conteniendo una lista de algunas publicaciones llevadas a cabo hasta diciembre de 2005. Todo indica que la Mesa del Consejo de Administración quedó conforme con su respuesta y le concedió, aplicando la regla, una merecida prórroga de tres años.
Reitero a Don Miguel mi sincero agradecimiento por la confianza depositada durante su desempeño en la Comisión de Expertos y expreso a quienes me invitaron a este emocionante evento mi sincero agradecimiento por el honor que se me ha concedido de compartir este estrado con Don Miguel y otros eminentes juristas.
[1] Miguel de Cervantes, El ingenioso hidalgo don Quijote de la Manche, Edición y notas: Celina S. de Cortázar e Isaías Lerner, EUDEBA, 1969, Volumen I, capítulo II, pág. 27. En el artículo 22 de la Constitución de la OIT se encuentran términos con una sonoridad similar a la expresión de Cervantes: al ratificar un convenio, los Miembros de la OIT se obligan a presentar una memoria sobre las medidas que haya adoptado “para poner en ejecución los convenios a los cuales se haya adherido”. En inglés, la expresión resuena más cercana a los terminos del Quijote: “measures which it has taken to give effect to the provisions of the Conventions to which it is a party” (énfasis añadido).
[2] En las normas internacionales del trabajo, el concepto de “integración” se distingue del de “asimilación” – la asimilación, contemplada por algunas normas de la OIT en relación con los trabajadores y poblaciones indígenas, se modificó en 1989 cuando se reconocieron los derechos de los pueblos indígenas. Se recuerdan los trabajos de una parte de la familia de Don Miguel: véase la obra del profesor Bartolomé CLAVERO y en particular RODRÍGUEZ-Piñero Royo, Luis, Indigenous Peoples, Postcolionialism, and International Law: the ILO Regime (1919-1989), Oxford University Press, 2005
[1] Miguel de Cervantes, El ingenioso hidalgo don Quijote de la Manche, Edición y notas: Celina S. de Cortázar e Isaías Lerner, EUDEBA, 1969, Volumen I, capítulo II, pág. 27. En el artículo 22 de la Constitución de la OIT se encuentran términos con una sonoridad similar a la expresión de Cervantes: al ratificar un convenio, los Miembros de la OIT se obligan a presentar una memoria sobre las medidas que haya adoptado “para poner en ejecución los convenios a los cuales se haya adherido”. En inglés, la expresión resuena más cercana a los terminos del Quijote: “measures which it has taken to give effect to the provisions of the Conventions to which it is a party” (énfasis añadido).
